행정청의 처분을 받고도 어디서부터 대응해야 할지 몰라 시간을 놓치는 경우가 적지 않다. 영업정지, 운전면허 취소, 보조금 환수, 허가취소, 과징금 처분처럼 일상과 생계에 직접 영향을 주는 행정처분은 기한 안에 불복 절차를 검토하는 것이 중요하다.
행정심판은 행정청의 위법하거나 부당한 처분 또는 부작위에 대해 심판 유형에 따라 취소·변경, 효력 확인, 필요한 처분의 이행등을 구하는 행정상 불복 절차다. 법원에서 진행되는 행정소송과 달리 행정기관 내부의 준사법 절차로, 사안에 따라 상대적으로 신속하고 비용 부담이 낮은 장점이 있다.
이번 기사는 공개된 행정심판법 및 행정심판 안내자료와 함께, 부천 만결행정사사무소 이상용 대표행정사의 자문을 참고해행정심판의 절차와 종류, 핵심 쟁점을 정리했다.
행정심판, 모든 불이익 조치에 가능한 것은 아니다
행정심판은 원칙적으로 행정청의 처분이나 부작위가 있을 때 청구할 수 있다. 대표적으로 영업정지, 허가취소, 과징금, 운전면허 취소·정지, 보조금 환수, 개발행위 불허, 위반건축물 관련 처분 등이 문제 될 수 있다.
다만 모든 불이익 조치가 일반 행정심판 대상이 되는 것은 아니다. 공무원 징계는 소청심사, 조세처분은 국세기본법상 별도 불복 절차가 적용될 수 있다. 출입국 처분은 출입국관리법상 이의신청이나 행정소송 등 별도 절차가 적용될 수 있고, 학교폭력 조치 역시 교육청 행정심판위원회 등 관할과 절차를 확인해야 한다.
조세처분은 일반 행정심판과 구조가 다르다. 국세 관련 처분은 국세기본법상 심사청구 또는 심판청구 등 별도 조세불복 절차를 거쳐야 행정소송으로 나아갈 수 있는 경우가 있다. 이의신청, 심사청구, 심판청구, 감사원 심사청구 등 절차가 구분되므로 처분서의 불복 안내를 반드시 확인해야 한다.
처분의 직접 상대방이 아니더라도 처분으로 법률상 이익을 침해받는 제3자는 행정심판을 청구할 수 있다. 따라서 처분을 받았거나 처분으로 직접적인 법률상 불이익을 받는 상황이라면 처분서에 적힌 근거 법령과 불복 안내부터 확인해야 한다.
행정심판의 종류는 세 가지
행정심판은 청구 목적에 따라 크게 세 가지로 나뉜다.
가장 많이 활용되는 것은 취소심판이다. 위법하거나 부당한 처분의 취소 또는 변경을 구하는 절차다. 영업정지 처분 취소, 면허취소 처분 취소, 과징금 감경 등이 여기에 해당할 수 있다. 다만 행정심판에서 처분을 변경하더라도 청구인에게 더 불리하게 변경할수는 없다는 불이익변경금지 원칙이 적용된다.
무효등확인심판은 처분이 처음부터 효력이 없음을 확인받거나, 처분의 존재 여부를 확인받는 절차다. 무효가 인정되려면 일반적으로 하자가 중대하고 명백해야 한다. 단순한 절차 하자나 경미한 위법은 무효 사유가 아니라 취소 사유에 그치는 경우가 많다.
의무이행심판은 행정청이 신청에 대해 해야 할 처분을 하지 않거나, 위법·부당하게 거부처분을 한 경우 일정한 처분을 하도록 구하는 절차다. 허가 신청을 했는데 장기간 아무 답변이 없는 경우뿐 아니라, 허가 신청이 거부된 경우에도 사안에 따라 의무이행심판을 검토할 수 있다.
의무이행심판이 인용되는 경우에는 행정청에 일정한 처분을 하도록 명하는 재결이 내려질 수 있고, 법령상 요건을 충족하는 경우 위원회가 직접 처분의 효과를 발생시키는 방식의 재결이 문제 될 수도 있다.
청구기간, 취소심판은 90일이 핵심이다
행정심판에서 가장 중요한 것은 기한이다. 취소심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구해야 하고, 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 원칙적으로 청구할 수 없다.
처분서 수령일이 통상 “처분이 있음을 알게 된 날”이 되는 경우가 많지만, 처분서 수령 전 이미 처분 사실을 알았다면 그날부터 기간이 계산될 수 있다. 따라서 단순히 처분서 수령일만 볼 것이 아니라 실제로 처분 사실을 알게 된 시점을 함께 확인해야 한다.
다만 청구기간을 넘겼더라도 천재지변, 불가항력, 정당한 사유 등 예외가 문제 될 수 있다. 예외 인정 범위는 넓지 않지만, 기한이 지났다고 해서 곧바로 포기하기보다 그 사유가 인정될 수 있는지 검토할 필요가 있다.
무효등확인심판은 취소심판과 달리 청구기간 제한을 받지 않는다. 그러나 무효는 하자가 중대하고 명백한 경우에 한정되는 만큼, 기한을 넘긴 사안을 무조건 무효등확인심판으로 바꿔 다툴 수 있다고 오해해서는 안 된다.
의무이행심판은 유형에 따라 기간 판단이 달라진다. 행정청의 명시적 거부처분에 대한 의무이행심판은 취소심판과 마찬가지로 90일·180일 기간 제한이 문제 될 수 있다. 반면 행정청이 아무런 처분을 하지 않는 부작위에 대한 의무이행심판은 청구기간 제한을 받지 않는다.
무효 사유가 의심되더라도 청구기간 안이라면 취소심판과 무효등확인심판을 함께 검토할 수 있다. 중요한 것은 취소 사유, 무효 사유, 거부처분, 부작위를 구분해 어떤 청구가 사건에 맞는지 판단하는 것이다.
어디에, 누구를 상대로 청구해야 하나
행정심판 청구서는 피청구인인 처분청을 거쳐 제출하거나, 행정심판위원회에 직접 제출할 수 있다. 처분서에 기재된 처분청을 피청구인으로 특정하는 것이 원칙이다.
피청구인을 잘못 적으면 보정이 필요하거나 절차가 지연될 수 있다. 다만 법에는 피청구인 경정 제도도 있으므로, 잘못 특정했다는 이유만으로 곧바로 포기할 문제는 아니다.
관할 위원회도 확인해야 한다. 처분청의 종류와 소속에 따라 국민권익위원회 소속 중앙행정심판위원회가 관할하는 사건도 있고, 각 시·도 행정심판위원회가 관할하는 사건도 있다. 실제 청구 전에는 처분서의 불복 안내와 관할 위원회를 함께 확인해야 한다.
행정심판에서 자주 다투는 쟁점
행정심판에서 핵심이 되는 쟁점은 크게 세 가지다.
첫째는 절차 하자다. 행정청이 침익적 처분을 하기 전 사전통지와 의견 제출 기회를 제대로 부여했는지 확인해야 한다. 다만 법령상 사전통지 예외 사유가 있는 경우도 있으므로, 단순히 사전통지가 없었다는 사실만으로 위법하다고 단정할 수는 없다. 법령상 예외 사유 없이 사전통지와 의견 제출 기회가 생략됐는지가 핵심이다.
둘째는 비례원칙 위반이다. 위반 정도에 비해 처분이 지나치게 무거운 경우다. 행정기본법은 행정작용이 목적 달성에 적합해야 하고, 필요한 최소한도에 그쳐야 하며, 불이익이 공익보다 과도하게 커서는 안 된다는 비례의 원칙을 규정하고 있다. 경미한 1회 위반인데 과도한 영업정지나 취소 처분이 내려졌거나, 즉시 시정했음에도 중한 제재가 부과된 경우에는 처분의 가혹성을 주장할 수 있다.
셋째는 사실오인이다. 처분의 근거가 된 사실관계가 잘못된 경우다. 실제 위반 사실이 없거나, 위반 주체가 잘못 특정됐거나, 금액 계산이나 기간 산정이 틀린 경우가 여기에 해당한다.
집행정지, 처분 효력은 자동으로 멈추지 않는다
행정심판을 청구했다고 해서 처분의 효력이 자동으로 정지되는 것은 아니다. 영업정지 처분을 받은 사업자는 행정심판을 제기했더라도 집행정지가 인용되지 않으면 정해진 기간 동안 영업을 멈춰야 할 수 있다.
행정심판법상 집행정지는 처분의 효력, 처분의 집행 또는 절차의 속행을 전부 또는 일부 정지하는 제도다. 따라서 이 기사에서 말하는 집행정지는 넓은 의미로 처분의 효력정지까지 포함하는 개념이다.
집행정지의 핵심은 처분의 효력, 집행 또는 절차의 속행으로 생길 중대한 손해를 예방할 긴급한 필요가 있는지다. 처분으로 인한 구체적이고 중대한 손해와 긴급성을 자료로 설명해야 한다.
다만 처분의 효력정지는 처분의 집행 또는 절차의 속행을 정지하는 것만으로 목적을 달성할 수 있을 때에는 허용되지 않는다. 또한 집행정지가 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있는 경우에도 받아들여지기 어렵다.
따라서 영업정지, 면허취소, 허가취소처럼 즉각적인 손해가 발생하는 처분이라면 행정심판 청구와 함께 집행정지 신청 가능성을 검토해야 한다.
행정심판과 행정소송은 다르다
행정심판과 행정소송은 모두 행정처분에 불복하는 절차지만 성격이 다르다.
행정심판은 행정심판위원회가 판단하는 절차이고, 위법한 처분뿐 아니라 부당한 처분도 다툴 수 있다. 반면 행정소송은 법원이 판단하는 사법 절차로, 주로 처분의 위법성이 쟁점이 된다.
현행 행정소송법상 취소소송은 원칙적으로 행정심판을 거치지 않고도 제기할 수 있다. 다만 국세 등 개별 법률이 행정심판이나 별도 불복절차를 먼저 거치도록 정한 경우에는 반드시 해당 절차를 거쳐야 행정소송을 제기할 수 있다.
운전면허 취소·정지 처분에 대해서는 도로교통법상 이의신청 제도가 별도로 있다. 이의신청은 처분을 받은 날부터 60일 이내에 시·도경찰청장에게 제기하는 절차로, 일반 행정심판 청구기간과 다르다.
다만 이의신청을 했는지와 관계없이 행정심판을 청구할 수 있다. 이의신청 결과를 통보받은 뒤 행정심판을 청구하는 경우에는 그 통보를 받은 날부터 90일 이내에 청구해야 한다. 따라서 운전면허 처분은 이의신청, 행정심판, 행정소송의 관계와 기한을 구분해 확인해야 한다.
또한 행정심판을 거친 뒤 행정소송을 제기하는 경우에는 제소기간이 별도로 계산된다. 일반적으로 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일 이내에 행정소송을 제기해야 하므로, 재결서를 받은 뒤에도 기한 관리가 필요하다.
행정소송 대리는 변호사의 업무 영역이다. 반면 행정심판 절차에서는 행정사도 법령상 요건을 갖춘 경우 대리인이 될 수 있으며, 청구서 작성, 의견서 작성, 사실관계 정리, 증거자료 정리 등 행정사법상 허용된 범위의 업무를 수행할 수 있다.
재결까지 얼마나 걸리나
행정심판위원회는 원칙적으로 위원회가 심판청구서를 받은 날부터 60일 이내에 재결해야 한다. 다만 부득이한 사정이 있는 경우에는 30일을 연장할 수 있다.
이 기간은 처분서를 받은 날부터 계산되는 것이 아니라, 행정심판위원회가 심판청구서를 받은 날을 기준으로 한다. 피청구인인 처분청을 거쳐 청구서가 제출되는 경우 실제 체감 기간은 더 길어질 수 있다.
실제 처리기간은 사건의 난이도, 피청구인 답변서 제출, 보충서면 제출, 구술심리 여부 등에 따라 달라질 수 있다. 긴급한 처분 피해가 예상되는 사건이라면 본안 재결만 기다릴 것이 아니라 집행정지를 함께 검토해야 한다.
처분서의 날짜와 불복 안내부터 확인해야 한다
행정심판에서 가장 먼저 해야 할 일은 처분서의 날짜를 확인하는 것이다. 처분이 있음을 안 날, 처분서 수령일, 처분의 효력 발생일을 구분해 기한을 계산해야 한다.
그다음에는 처분의 근거 법령, 사전통지 여부, 의견 제출 기회, 사실관계 오류, 처분 수위의 적정성을 순서대로 검토해야 한다. 단순한 억울함보다 절차 하자, 비례원칙 위반, 사실오인 중 어떤 쟁점이 있는지 정리하는 것이 중요하다.
행정심판은 시간을 놓치면 시작조차 어려워진다. 다만 무효등확인심판처럼 청구기간 제한을 받지 않는 유형도 있고, 부작위에 대한 의무이행심판처럼 기간 제한이 적용되지 않는 경우도 있다. 반대로 거부처분에 대한 의무이행심판처럼 기간 제한이 문제 되는 경우도 있으므로 처분 유형과 불복 방법을 정확히 구분해야 한다.
억울한 행정처분을 받았다면, 가장 먼저 처분서의 날짜와 불복 안내부터 확인해야 한다.
기자 고지
본 기사는 공개된 행정심판법, 행정소송법, 행정기본법, 도로교통법 및 행정심판 관련 안내자료, 행정심판 실무 자문을 바탕으로 작성된 정보성 기사다. 특정 사무소의 이용을 권유하거나 개별 사건의 결과를 보장하는 내용이 아니다. 행정심판 가능 여부와 결과는 처분의 종류, 처분서 내용, 청구기간, 증거자료, 사실관계, 개별 법령, 행정심판위원회 판단에 따라 달라질 수 있다.
자문 = 이상용 부천 만결행정사사무소 대표행정사
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