통행지역권, 도로 개설 위한 ‘사용권’에 해당하는가… 법제처 “원칙적 불가, 예외적 가능”
법제처, 국토계획법 시행규칙 제9조 해석… “특별한 설정 경위 있을 때만 사용권 인정”
도로 개설을 위해 개발행위허가를 신청할 때 통행지역권이 법에서 요구하는 ‘토지 사용권’에 포함되는지가 쟁점으로 떠오른 가운데, 법제처가 “원칙적으로 사용권에 해당하지 않지만, 도로 개설을 전제로 한 특별한 지역권 설정이 있었다면 예외적으로 인정될 수 있다”고 공식 회답하였다.
이번 유권해석은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」 제9조제1호 본문이 규정한 ‘개발행위를 하려는 토지의 소유권 또는 사용권’의 범위를 어떻게 보아야 하는지에 대한 민원인의 질의에서 비롯되었다. 도로 개설을 위한 개발행위허가 신청 과정에서 통행지역권이 적법한 사용권인지 여부를 두고 민원인과 국토교통부의 견해가 엇갈리자, 민원인은 법제처에 법령해석을 요청하였다.
법제처는 회신에서 “개발행위허가를 받기 위해서는 개발행위가 이루어질 토지에 대한 소유권 또는 이에 준하는 전면적·배타적 사용권능이 확보되어 있어야 한다”고 전제하였다.
국토계획법 제57조제1항이 기반시설 설치와 용지 확보를 명시한 점, 시행규칙 제9조제1호 본문이 소유권·사용권 등 개발행위 가능을 증명하는 서류 제출을 요구하는 취지를 고려한 판단이다.
법제처는 이어 공법상 개발행위에서 요구되는 ‘사용권’은 소유권의 사용권능에 준할 정도로 토지의 전면적 사용을 배타적으로 확보한 권리여야 한다고 보았다.
이와 달리 통행지역권은 「민법」 제291조에 따른 용익물권의 한 종류로서, 지역권자는 승역지에서 통행 목적의 범위 내에서만 이용할 수 있고, 승역지 소유자 역시 통행 목적을 침해하지 않는 범위에서 계속 사용·수익할 수 있다는 점을 이유로 들었다.
즉, 지역권은 소유권의 사용권능이 완전히 배제되지 않아, 본질적으로 전면적·배타적 사용권능을 요구하는 개발행위의 ‘사용권’과 성격이 다르다는 것이다.
따라서 법제처는 “통행지역권이 있다고 하여 항상 개발행위허가 신청을 위한 토지의 사용권으로 볼 수는 없다”고 판단하였다.
이는 통행지역권 외에 여전히 병존하는 승역지 소유자의 소유권을 침해할 우려가 있다는 이유에서다.
다만 법제처는 예외적 상황을 명시적으로 인정했다. 통행지역권은 계약에 의해 설정되는 만큼, 민법 제185조의 강행규정에 위배되지 않는 범위에서 당사자가 통행지역권의 내용과 행사방법을 자유롭게 정할 수 있다는 점을 근거로 들었다.
따라서 “당사자 간 합의로 도로 개설 자체를 가능하게 하는 내용이 명확히 포함된 통행지역권을 설정하였다면, 그러한 지역권은 개발행위를 위한 사용권으로 볼 여지가 있다”고 밝혔다.
결론적으로 법제처는 “통행지역권은 원칙적으로 국토계획법 시행규칙 제9조제1호의 ‘사용권’에 해당하지 않으나, 도로 개설을 포함한 특수한 내용으로 지역권이 설정된 경우에는 예외적으로 인정될 수 있다”고 최종 정리하였다.
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